Виталий Курятников:

«Должна быть реализована презумпция экологической опасности»

Андрей Ткаченко

Руководитель регионального управления Росприроднадзора — о том, почему трудно рассчитать конкретный ущерб от загрязнения воздуха, о том, к чему приведет постановление Верховного суда и о том, за что должны отвечать экоактивисты.

— Виталий Владимирович, на прошлой неделе в Челябинске прошла окружная коллегия Росприроднадзора. Чему она была посвящена и какие ее основные итоги?

— Повестка была в целом стандартная. Окружная коллегия подводила итоги работы наших региональных подразделений по Уральскому федеральному округу за прошлый год, разбирали те или иные конкретные ситуации, примеры, ошибки. Разумеется, о чем-то мы говорили на открытой части коллегии, а о чем-то — на закрытой части, где у нас, скажем так, меньше стеснения друг перед другом. Кроме того, обсудили планы на 2018-й год.

Кроме того, по поручению руководителя нашего ведомства, мы совместили коллегию с обсуждением публичной практики, чтобы максимально разобрать и впоследствии применять наиболее удачные примеры действий наших коллег.

Например, региональному управлению в Ханты-Мансийском округе впервые на практике удалось предъявить конкретному предприятию конкретную сумму ущерба за загрязнение атмосферного воздуха. Причем в ситуации, когда отсутствует даже методика расчета такого ущерба. Однако суд встал на сторону ведомства и присудил этот ущерб к возмещению.

Мы в Челябинской области также пытаемся начать подобную практику, но это не так-то просто.

— Почему?

— Давайте попробую объяснить. Не все параметры, необходимые для того, чтобы рассчитать конкретную величину ущерба от загрязнения воздуха, мы можем измерить или получить иным образом. Сегодня мы можем привлечь загрязнителей к административной ответственности и определить размер сверхнормативной платы за негативное воздействие, но рассчитать конкретную сумму ущерба пока не в состоянии.
Речь прежде всего о расчете точного объема загрязняющих веществ, которые были выброшены сверхнормативно за конкретный период времени.

— А в чем проблема? В качестве и количестве измерений?

— И в качестве измерений, и в качестве исполнения предприятиями обязанностей по ведению экологического контроля над производственной деятельностью, и в качестве (а порой — и в невозможности пользоваться) тех данных, которые предприятия предоставляют...

— То есть предприятия недостаточно качественно измеряют собственную деятельность?

— Бывает. Крупные предприятия имеют сотни разнообразных источников выбросов, при этом датчиками оснащены единицы. Не всегда это формальная вина самих предприятий — некоторые параметры, необходимые для расчета возможного ущерба, они по закону и не обязаны измерять. Можно пойти путем не определения, а косвенного расчета этих показателей, но и здесь есть определенные методологические сложности.

Подчеркну: если факт загрязнения установлен — ущерб должен быть возмещен. Точка.

Вопрос в том, что методология расчета не всегда даже существует. Кстати, у тех же наших коллег из ХМАО был и другой пример, когда им не удалось достаточно достоверно рассчитать сумму ущерба и суды первых инстанций им отказали.

«Сейчас источники загрязнения нам порой малодоступны»

— Вы упомянули о том, что собираетесь перенять практику своих коллег и дополнить ее своими наработками.

— Да. Мы пока единственные из наших региональных управлений, кто пытается работать не только с непосредственными источниками загрязнений на подконтрольных нам предприятиях, но и с контрольными точками, и с зоной влияния этих предприятий. Это простая, но принципиально важная разница.

Давайте объясню. Сложившаяся на сегодня практика такова, что Росприроднадзор отвечает прежде всего за собственно источник загрязнения, контроль же ситуации и измерения, например, селитебных (жилых — прим. редакции) зон вокруг предприятий осуществляет Роспотребнадзор.

— То есть, вашей зоной ответственности является сама труба, но не пространство вокруг предприятия?

— Именно.

— А вы не можете круглосуточно дежурить рядом с каждой трубой или измерять все жилые зоны вокруг них. Да и на предприятия ваших инспекторов могут и не пустить, или пустить, но не сразу...

— Все так и происходило, причем довольно часто. Инспекторов не пускали на территорию и для того, чтобы все-таки попасть к источнику, надо согласовывать либо внеплановую проверку, либо возбуждение административных дел. Все это имело целью одно — чтобы предприятие имело возможность подготовиться к визиту.

И даже если все согласовано, то сначала инспекторы должны надеть спецодежду (если она нужна), выслушать инструктаж по технике безопасности... И все это — время, время, время, минуты, а то и часы... А воздух — такой объект, что каждая секунда дорога.

Сейчас источники загрязнения нам порой малодоступны. Доступны они станут тогда, когда на предприятиях начнут ставить на них автоматические датчики. И должен сказать, что этот процесс уже идет — «Фортум» и цинковый завод начали ставить их, и мы договариваемся о том, чтобы эти данные выводились не только у них на сайтах, но и передавались нам непосредственно с датчиков. Но пока это лишь отдельные примеры.

Пока же мы обратили внимание на статистику. И обнаружили много интересного.

Так, замеры собственно на источнике загрязнения выявляли превышения нормативов в двух процентах случаев, а вот замеры в зоне влияния предприятий — уже более чем в 14 процентах. Разница — в семь раз. Это лишний раз говорит о том, что пока инспекторы Росприроднадзора заходят для проверки, на предприятиях что-то в своей работе экстренно корректируют. И мы стали увязывать превышения норм, обнаруженные в зоне влияния предприятий, с их работой. У нас появилась положительная судебная практика, и она — первая по России.

— О каком предприятии идет речь?

— О Челябинской угольной компании, которой удалось вменить загрязнение атмосферного воздуха в зоне влияния предприятия.

— А ущерб?

— Это тот непростой случай, когда источник вроде бы простой — Коркинский разрез, но методик расчета ущерба по тем или иным параметрам либо нет, либо она не учитывает ряд моментов, необходимых для расчета. Мы уткнулись в нехватку нормативной, методологической базы, чтобы этот ущерб предъявить. Конечно же, юридическая служба компании этим воспользовалась.

— Им за это деньги платят.

— Разумеется. Так что дело мы выиграли, но все ограничилось обычным штрафом.

Кроме того, надо понимать, что экологическое право — это, по сути, отдельная отрасль права. Отдельные нормативные акты принимались десять, двадцать лет назад. Есть акты, противоречащие друг другу. Отсутствуют определения ряда терминов. Для применения норм необходимо обладать также техническими познаниями. И порой, когда мы приходим в суд, то сталкиваемся с формальным подходом, и цель привлечения к ответственности не достигается. При этом, в качестве примера, необходимость специализации при администрировании отношений учтена в системе органов прокуратуры.

«...отсутствует в достаточной степени регулирование в сфере экологической безопасности»

— Исходя из того, что вы мне говорите, правильно ли понимать, что дело вовсе не в чьем-то нежелании бороться с загрязнениями окружающей среды, но в системных пробелах в законодательной базе, в подзаконных актах, в судебной практике, а также в научно-методической базе, необходимой для определения и расчета ущерба?

— Если говорить о нашем региональном управлении — могу точно сказать, что дело не в нежелании (улыбается). Другое дело (и об этом говорилось в том числе на профильных заседаниях Госсовета с участием Владимира Путина), что отсутствует в достаточной степени регулирование в сфере экологической безопасности, есть нечеткость, неясность, неопределенность во многих моментах и нюансах.

Отмечу, что на Госсовете было дано поручение о решении этих вопросов, в том числе через обобщение судебной практики. Что и сделал Верховный суд РФ — 30 ноября вышло Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда причиненного окружающей среде». Думаю, реализация этого постановления будет быстро переведена в практическую плоскость.

Главное, что есть в этом документе (и о чем многие забывают) — принцип презумпции экологической опасности.

— Не презумпция невиновности, а именно презумпция опасности?

— Именно так.

— А разве сейчас этого нет в законодательстве?

— Есть, но на деле это не реализовано в должной мере. Она преломляется, когда дело, связанное с экологическим ущербом рассматривается точно так же, как любое другое. А это совсем не так! Есть особенности регулирования, и если есть предприятие — источник опасности, то если эта опасность реализуется, то не мы должны доказывать вину, а предприятие — свою непричастность.

У нас в этом плане все хорошо по части борьбы с коррупцией. Если чиновник не сдал, скажем, справку о доходах, или она неточна, то его уволят, даже если он потом докажет, что не получал незаконных доходов. Да, такая жесткость, безусловно, нужна. Но точно такие же принципы регулирования и в сфере экологической безопасности.

Если предприятие что-то не выполнило из того, что должно — будет считаться виновным, пока не докажет обратное. Только так!

— Вы говорите о том, что часто привлечь к ответственности и заставить загрязнителей возместить реальный ущерб мешает либо отсутствие, либо недостаточность методик расчетов и качества измерений. Но разве они не прописаны напрямую в подзаконных актах?

— На деле такого рода методики разрабатывают научно-исследовательские институты. Разрабатывают по заказу для тех, кому они нужны. Например, по заказу предприятий, которые в ходе своих производственных, технологических процессов выбрасывают те или иные вещества. Затем эти методики должны быть утверждены в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Но этот процесс связан с тем, что он долог, и предприятия так или иначе пытаются его избежать... Мы видим, как они пытаются это делать — начинают брать методики «по аналогии» (что недопустимо), и так далее...

На самом деле, не стоит вопроса, кто должен приводить в порядок все это. Органы власти должны. На всех уровнях. И я вижу, что такие желание, воля на самом деле есть. Другое дело, что у разных органов власти есть разные подходы к этому. И у всех — разные полномочия, выходить за которые не всегда возможно. Да и процессы многие зарегулированы настолько...

Есть и вот какая проблема: в обеспечении экологической безопасности задействовано очень много субъектов на всех уровнях власти. Но какого-то головного, который бы аккумулировал эту работу, по сути, нет. Например, ответственность за ситуацию с атмосферным воздухом разбита между несколькими ведомствами и уровнями власти.

— То есть экологическая безопасность сейчас — как в старой поговорке «у семи нянек дитя без глаза»?

— Очень на это похоже. Но сейчас способы решения этих вопросов стоят на особом контроле. Думаю, что эта ситуация во многом поменяется.

Экологическая безопасность сейчас — как в старой поговорке «у семи нянек дитя без глаза».

Сейчас идет реформа, цель которой — сконцентрировать внимание на предприятиях максимального риска. При этом введено категорирование объектов, с целью сконцентрировать внимание надзорного органа на наиболее опасных объектах. Ранее на территории региона федеральному надзору подлежало более 800 предприятий. Сейчас их — 247, остальные переходят под надзор властей области. Это, кстати, к вопросу о передаче полномочий по контролю. Как раз происходит то, о чем так долго говорили — полномочия по контролю переходят к регионам, это общая тенденция по всей стране. И процесс разграничения, уже по новым критериям, будет продолжен.

И еще один важный момент. Контролироваться будет не юридическое лицо, а непосредственно производственный объект, источник загрязнения, вне зависимости от того, за кем он формально числится в собственности.

— Логично. Случается ведь, что объект числился за одним юрлицом, потом он передается другому, и, если оно вновь создано — три первых года без проверок, а как подойдет срок — организуется третье юрлицо...

— Бывало и такое. Теперь это будет невозможно. Регистрируется именно объект (установка, агрегат и так далее), и проверяться будет именно он. Не юридическое лицо загрязняет атмосферу, а конкретная печь или установка.

Частота проверок крупных предприятий увеличится, если у них были выявлены нарушения.

Большая часть наших крупных предприятий уже с этого года будет проверяться один раз не в три, а уже в два года, а какие-то — ежегодно. Цель — не распыляться не множество мелких и средних, а сосредоточиться на крупнейших загрязнителях.

— Все, о чем вы говорите, понятно и хорошо. Но обычным людям не хватает наглядности в действиях органов власти, и в частности — в ваших действиях. Наглядности и результативности. И им, в общем, все равно, как там в каких подзаконных актах что регулируется и как планируется что-то внутри механизмов менять.

— Прекрасно это понимаю. И да — мы все в информационном плане сильно отстаем от той ситуации, которая сложилась. Хотя, например, лично я, как госслужащий, о некоторых моментах, нюансах, вариантах решений просто не могу говорить заранее. Или — нарушая таким образом субординацию.

Выход на самом деле простой — нагонять ситуацию, реагировать четче и оперативнее, объяснять, разъяснять, показывать, рассказывать. Честно, не утаивая проблем и нестыковок. Терпеливо, аккуратно. И — долго. Ажиотаж, который есть вокруг экологии, запросы людей, пусть и не всегда выражающиеся в корректных формах — понятны. Они не на пустом месте.

Знаете, когда я заступил на свою нынешнюю должность, и начинал общаться в том числе со средствами массовой информации, это было непросто. Потому что надо выйти и что-то сказать. А что сказать? Что все не слишком хорошо? Это и без меня все знают, не новость.

Сейчас, спустя более чем год, я понимаю, и готов общаться значительно чаще. И со средствами массовой информации, и с общественными активистами. С общественниками я, кстати, общаюсь достаточно много и по возможности часто.

Более того, предприятия, на которых мы выявили те или иные проблемы, просим ежеквартально и публично отчитываться о том, что ими сделано для решения проблемы и что планируется сделать в дальнейшем. Надо сказать, что почти все предприятия идут нам в этом навстречу. Отказываются немногие. Это важно, потому что такая публичность — тоже своего рода новый стандарт прозрачности для самих предприятий.

Вынос заводов из города проблему качества воздуха не решит.

— А как вы относитесь к той общественной активности в вопросах экологии, что есть в Челябинске?

— Такая активность — это хорошо. Даже если эти запросы, реакция и требования выражены некорректно, это в любом случае для нас сигнал, и наша задача — разобраться в причинах и найти ответ. С другой стороны, мы понимаем, что мы не сможем полностью рассказать, объяснить, провести своего рода ликбез, обучить всем аспектам такой сложной и многообразной отрасли, как экология, абсолютно каждого жителя.

Но вот еще что. Одно дело, когда речь идет об обывателе, который хотел бы знать и понимать, что происходит. И совсем другое — когда кто-то не просто хочет заниматься экоактивностью, но делать это на профессиональном, экспертном уровне, и пытается повести за собой массы людей. Такие люди, во-первых, должны действительно разбираться в теме профессионально, а во-вторых, они должны ощущать и соответствующую ответственность за то, что они делают и во что втягивают тех, кого они повели за собой.

— Иногда звучат совсем радикальные требования — за пару лет вынести все крупные «тяжелые» промышленные производства из Челябинска.

— Дело даже не в том, что это в ближайшие годы нереально по экономическим причинам (представляете, сколько на это надо не только денег, но и времени?). Это решение — временное, оно, на самом деле, если и улучшит ситуацию, то ненадолго.

— Почему?

— Во-первых, крупные предприятия — большая, но лишь часть проблемы загрязнения того же воздуха.

Есть большое количество мелких загрязнителей, выбросы которых (пусть они сейчас и занимают всего четыре процента от общего вала) по своему воздействию могут быть куда более опасны, пусть и носят локальный характер. И которые вообще не имеют ни очисток, ни высоких труб, и все это выбрасывают в приземный слой. Поверьте, если «крупняк» уйдет — число такой «мелочи» вырастет в разы.

Экономика города точно не улучшится. Доходы жителей упадут. Это значит, что они, например, не будут обновлять свой автотранспорт, и продолжат ездить на стареющих машинах. А выхлопы — тоже важная часть выбросов.

В итоге скоро состояние воздуха вернется к «периоду заводов». Лучше сделать так, чтобы о своей экологии заботились крупные предприятия и их собственники.

— Верно ли то, что на примере Челябинской области, по итогам того, как здесь будут реформированы, трансформированы вопросы, связанные с экологией, экологической безопасностью, будет выстраиваться экологическая политика по всей стране?

— По сути — именно так. Мы и Красноярский край — пожалуй, два самых тяжелых региона в России. А Челябинск и Красноярск — два города-миллионника с этими проблемами в таких масштабах.

И здесь крайне важна позиция властей регионов, лично губернатора. Борис Дубровский попытался «вытащить» решение экологических проблем Челябинска на опережающий уровень, предложив, по сути, сделать Южный Урал пилотным регионом, на котором будут апробироваться новые решения, методики, призванные в том числе обеспечить качество атмосферного воздуха. Хотя далеко не все, и прежде всего — обыватели, обычные жители понимают это (или хотят понять).

Наша главная задача — так выстроить систему по контролю за экологическими показателями, чтобы не только специалисты, но и обычные люди могли ее понять. В том числе — просто открыв сайт и увидев цифры, причины, объяснения и решения.

Кстати, что касается сравнений Челябинска и Красноярска, то данные по качеству воздуха хуже в Челябинске. Но уровень решения этих вопросов у нас лучше. И динамика есть, в конце концов, стандартный индекс загрязнения воздуха мы все-таки тихонечко выправляем. Хотя, конечно же, этого недостаточно, и мы только в начале пути...