Анна Козлова:

«В регионе нужно поменять приоритеты заказчиков»

Руководитель челябинского регионального управления Федеральной антимонопольной службы — о ситуации в госзакупках, лоббировании интересов конкретных компаний, механизмах сговора, развитии или деградации конкуренции на Южном Урале.

Андрей Ткаченко

— Анна Алексеевна, в марте руководитель Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев заявил, что 95 процентов всех государственных закупок являются «фикцией и профанацией», так как товары и услуги закупаются у единственного поставщика. Кроме того, он указал на картельные сговоры при госзакупках, которые в отдельных сферах, в частности, лекарственной, занимают 80 процентов объема торгов. Как прокомментируете?

— Вообще, что 94-й федеральный закон, что его последователь — ФЗ-44, сделали великое дело. Раньше мы понятия не имели, кто что покупает и по какой цене. Всё проходило «шито-крыто». Теперь мы добились публичности, прозрачности.

— О какой прозрачности вы говорите? О прозрачности в махинациях?

— По крайней мере, мы можем это отследить. Раньше знать не знали, сколько денег расходуется, и на какие цели. Сегодня есть различные виды контроля: ведомственный, общественный, со стороны блогеров и СМИ, Контрольно-счетной палаты, Главного контрольного управления, правоохранительных органов. Есть внимание к этому вопросу, и мы можем смотреть, обсуждать, что-то отменить. Это я и считаю великим завоеванием. Единая информационная система позволяет видеть всё, в том числе и тот беспредел, о котором вы говорите.

Но с другой стороны, наверное, целей у закона много. И развитие конкуренции, и борьба с коррупцией, и достижение эффективности закупок. Все их надо поставить и соблюсти баланс. На самом деле это сложно. Когда Артемьев говорит о фикциях, думаю, он имеет в виду небольшое количество участников в торгах. Их в лучшем случае два, чтобы изобразить конкуренцию. Я думаю, проблема шире: простому предпринимателю очень трудно поучаствовать в госзакупках. Законодательство сложное, подать заявку достаточно проблематично, заказчик всевозможные уловки придумывает: прописывает пункты под одного игрока, различные документы требует для обеспечения контракта, укрупняет лоты.

— То есть закон существует, чтобы его обойти?

—Мы говорим о развитии конкуренции и доступе к госзакупкам субъектов малого и среднего предпринимательства. А им поучаствовать зачастую и не удаётся в силу многочисленных барьеров.

— Без названий конкретных фирм наша беседа больше на какую-то лекцию похожа. А давайте имена в массы. Например, «Южуралмост». Когда контракт в 13 миллиардов на ремонт и содержание дорог в руки так сам и стремится, кто может быть заинтересован в конкуренции, кроме вас?

— Мы и говорим о том, что многие рынки у нас неконкурентны. Отчасти этому же ещё и способствуют органы власти, которые говорят: «А нам удобно работать по контракту с одним, чтобы с одного спрашивать». И создаётся такой «монстр» на всю область, подавляющий остальных участников и получающий все «дорожные» контракты.

В Законе о защите конкуренции есть общие требования, но чётко не прописаны ограничения. Например, было бы неплохо установить, что нельзя объединять в один лот работы по ремонту/содержанию дорог, оценивающиеся более чем в 10 миллионов рублей.

К чему мы пришли? Раньше каждый участок дороги был одним лотом, потом весь район решили объединить в один лот, а потом решили весь город, а потом решили: «раз деньги субъекта федерации, объединим-ка мы область». Я всегда об этом говорю: «Хорошо, когда этот монстр справляется. Пусть монополист, но делает всё качественно и нет проблем с ним. У нас не запрещено занимать доминирующее положение, запрещено им злоупотреблять. Но поглядите, что из года в год с дорогами творится? Есть проблемы, есть некачественный ремонт, зимой постоянно жалобы на плохую уборку».

Всё это есть, и ничего не меняется. Мы начинаем говорить: «надо что-то делать, надо менять». Наша позиция неизменна: надо дробить на лоты! Челябинск делить на районы, область — на зоны. Для того, чтобы принимать участие могли и другие игроки, и региону от этого было бы только лучше. Но пока мы спотыкаемся о то, что в законодательстве есть только общие требования, а чётких правил формирования лотов нет. Это нам и мешает бороться с укрупнением лотов.

Получается, всё зависит от того, что желает заказчик. Если он желает добиться всех целей, которые предусматривает закон, в том числе развитие конкуренции и борьбу с коррупцией, он это сделает. А если не желает — вряд ли ему кто-то помешает. И он будет говорить, что «есть технологическая и функциональная связь, что ему так удобнее, что так хорошо, что это не запрещено законом, что это нужно, что это по-государственному».

Нужно соответствующую политическую волю применить, чтобы поменять приоритеты заказчиков в сторону развития конкуренции.

Но мы видим, что пока власти играют «в другие ворота».

Не забывайте, мы не можем видеть всю ситуацию в целом, мы реагируем на жалобы. Если они есть, мы проверяем госзакупку. Надо сказать, что в предыдущие два года количество жалоб именно на дорожную отрасль уменьшилось.

— Может быть, независимых игроков уже просто заткнули?

— Может быть. Вот мы анализировали рынок по Челябинску для вынесения одного из решений по ограничению конкуренции при формировании лота, и пришли к выводу, что «Южуралмост» имеет долю 95 процентов по содержанию и ремонту дорог. Я попросила наших специалистов, чтобы они еще посмотрели, в другом разрезе: запросили информацию по исполнению контракта, сколько сделано своими силами, сколько силами субподрядчиков. Мы понимаем, что на протяжении последних лет, когда сначала был «Южуралавтобан», потом «Южуралмост», сила и масштабы этого игрока только росли. Пришли к выводу, что количество игроков на этом рынке сократилось несущественно, но они перешли на субподряды. А всё из-за этого гигантского лота. Потому что нужно обеспечение контракта, заявки. Это миллионы, если не миллиарды рублей. И субъекты среднего бизнеса просто идут в подчинение к этому монополисту.

Вот «Опора России» заявляет о том, что много интересных технологий есть для ремонта и строительства дорог, в том числе с применением различных добавок в асфальт, которые позволяют увеличить срок службы и качество дорожного покрытия...

— У меня знакомый есть, хотел открыть в Челябинске бизнес по переработке использованных покрышек: отработанную резину добавлять в асфальт для его большей эластичности, чтобы не так разрушался. Не дали. Зачем, когда проще каждую весну ставить заплатки на бюджетные деньги?

— Мы активно взаимодействуем с правоохранительными органами. И часто видим, как после смены чиновников во власти начинаются расследования, вплоть до возбуждения уголовных дел. Думаю, что этой сферой правоохранительные органы рано или поздно обязательно заинтересуются.

Мы прекрасно понимаем, что деньги крутятся большие, а положительных результатов мы, как граждане, не видим.

Мы бьёмся за стандарты развития конкуренции, составляем планы мероприятий, рисуем дорожные карты, пишем обращения и в Минэкономразвития, и на имя губернатора о необходимости изменить систему формирования лотов.

— Анна Алексеевна, вы жалуетесь губернатору на подчинённого, которого он сам и назначил.

—Не может глава региона знать всё и обо всём. Но при этом задачи делать работу качественно с него никто не снимал. Мы же видим, что даже в этой сфере в органах исполнительной власти постоянно происходят изменения. Раз есть изменения в составе руководства, мы понимаем, что, наверное, губернатор ищет эффективных управленцев.

Кстати, с Гущиным (экс-министр дорожного строительства области — прим. редакции) мы неплохо работали. Он, по крайней мере, понимал то, что нужно предпринимать меры, разрабатывать какие-то типовые контракты, документацию. Мы иногда сами предлагаем посмотреть документацию, принять превентивные меры для того, чтобы не допускать нарушений. Интересные дела в 2015-м году нами были выиграны, когда в документации были настолько избыточные требования! Например: существует бетон, сделанный по ГОСТу. Он содержит в себе гальку, воду, связывающие примеси и ещё какие-то ингредиенты. Естественно, на каждый ингредиент есть ГОСТ соответствующий. Так вот, в документацию намеренно включили все требования по ГОСТу к гальке, воде, примесям. Вот представьте: вы мне привезли как заказчику бетон, а я не его проверяю, а раскладываю на фракции и отдельно все эти ингредиенты несу на экспертизу. Абсурд же! Но этим самым намеренно усложнялась документация, чтобы участники где-нибудь да ошиблись.

— Иногда бывает так, что жалуются специально, чтобы процедуру торгов затянуть, сорвать. Два года назад центр Челябинска оказался летом без цветов, просто потому, что несколько раз срывался конкурс на озеленение.

— Та ситуация сложилась из-за того, что конкурсная документация была изначально составлена неправильно. Просто раньше никто не жаловался. Тем летом муниципальные власти объявили закупку. Вроде и вовремя, но никто же не ожидал жалоб, а тут... И пока антимонопольный орган рассмотрел, пока отменил, пока они объявили новый конкурс, разбив его на лоты... Прошло время, и мы остались без цветов. Но ошибки-то нужно учитывать и устранять.

— Подводя черту: что справедливо, что несправедливо по 95-ти процентам, о которых говорил Артемьев?

— Да, некоторые рынки у нас неконкурентные.

Наибольшие вопросы к сферам капитального ремонта, дорожного строительства, лекарственного обеспечения, медоборудования.

И становятся они неконкурентными за счёт укрупнения лотов, в результате чего контракты и, соответственно, бюджетные средства стекаются в карман к одному конкретному участнику. Одно из решений — разбивка лотов. Но в этом должен быть заинтересован заказчик. Заказчик, как показывает практика, заинтересован в другом. Вот мы и имеем то, что имеем.

— Получается, что рынок госзакупок в Челябинской области идёт к всё большей монополизации?

— Да. Рынки, на которых складывается такая ситуация, я уже назвала.

— Если про медоборудование, то бывшего министра здравоохранения области Виталия Тесленко задержали еще в 2012-м году (сейчас он находится в заключении), но в целом-то положение на рынке не поменялось.

— Возьмём рынок томографов. Они же бывают разными, начиная от производителя, целей применения. А их объединяют в один лот. Мы говорим: «Нельзя так, надо смотреть аппаратуру в зависимости от назначения и технологий с учетом их взаимозаменяемости».

Есть и ещё одна проблема, о которой я не говорила: проводятся совместные торги. Начинают объединять лот, по которому несколько муниципальных заказчиков, несколько городов по одному предмету проводят закупку, и иногда так формируют лоты, что это приводит к ограничению конкуренции. Это часто случается.

Чтобы не было сговора, надо по максимуму все процедуры переводить на электронные формы.

Потому что нынешние конкурсы и запросы котировок проводятся условно «в конвертах». Приносят тебе такой, ты его можешь, условно, «над паром» раскрыть, посмотреть предложения и предложить лот «своему», а тот на копейку цену опустит и победил. Электронная система, уверена, позволит избежать вот таких сговоров.

— А если на электронный аукцион точно также двое аффилированных участников заявятся?

— Не всегда. У нас же всё-таки есть конкурентные рынки: компьютерное оборудование, бумага, канцелярия, ремонт помещений. Бывает по 10-15 участников.

— По сравнению с дорогами, капремонтом, медотраслью как-то мелковато.

— Для того, чтобы субъекты малого и среднего бизнеса работали и там, надо упростить процедуру.

— Что бы вы лично изменили в законодательстве?

— Необходимо упростить процедуру подачи заявки. Мы с вами говорим об электронных возможностях. Ведь уже существенно упрощена процедура заполнения налоговой декларации, например, а ресурс «Госуслуги» сильно помогает, потому что он не создаёт сложности, а, напротив, их убирает. Почему не разработать универсальный способ подачи заявки на торги, чтобы все характеристики и требования формировались бы автоматически?

Кроме того, необходима унификация и стандартизация всех этапов закупки. Иначе бывает очень сложно и самим заказчикам, например, обосновать максимальную цену контракта.

Взять все то же медоборудование. Есть российское, есть китайское, есть японское. Основные характеристики вроде все одинаковые. Заказчик запрашивает информацию: российское стоит 3 миллиона, китайское— 4, японское — 20. И как сформировать начальную максимальную цену контракта? Взяли и отрубили только на российское, и все остальные уже не могут принимать участие.

Нельзя сравнивать несравнимые вещи. При формировании начальной цены контракта нужно брать понятие взаимозаменяемости. Но в законе о защите конкуренции говорится о том, что взаимозаменяемым может быть товар с разницей в цене не более 10 процентов.

Очень часто вообще ничего нельзя сделать без личного вмешательства президента Российской Федерации.

В прошлом году мы предлагали включить в «дорожную карту» по развитию конкуренции отличный опыт Тюменской области по газификации. Нам сказали: «Это невозможно в силу таких-то причин», и предложения наши не прошли. А потом собирался Госсовет в Ярославле, где президент дал поручение разработать дорожные карты по сокращению сроков по технологическому присоединению к сетям. И вопросы тут же решились!

— И все-таки, еще раз про 95 процентов. Один областной чиновник критически оценил стратегию развития региона, в свое время представленную Борисом Дубровским, сравнив ее со «сладкими снами» и «красивой сказкой». И стал экс-чиновником. Здесь глава крупнейшего федерального ведомства обличает систему на всю страну, а реакции — ноль. Всем всё равно?

— Я не могу ни подтвердить, ни опровергнуть эту цифру. Мы, к своему стыду, не анализировали количество участников даже по нашим закупкам.

Настолько это всё на поток поставлено, каждый день жалобы, жалобы, жалобы, «административка», внеплановые проверки.

А сроки очень короткие, и заниматься аналитикой особо некогда.

Вот были проблемы при расселении ветхоаварийного жилья, когда предоставлялось преимущество компании «НИКС», в прошлом году и в этом году рассматривали. И вот всё набегами, то на одну проблему, то на другую. А системно собрать данные не всегда представляется возможным в силу ограниченных сроков, предусмотренных 44-ФЗ.

Ну, и сами меры. Собрали мы данные, признали сговор, привлекли к ответственности, а контракт уже «ушёл». Поэтому было бы неплохо ещё, например, таких игроков включать в реестр недобросовестных поставщиков, чтобы они уходили с рынка, как это предусмотрено реестром, на 2 года.

— Анна Алексеевна, вы рассказываете о проверках, предписаниях, взаимодействиях с правоохранителями. Но не так давно был случай, когда вы сами чуть ли не в роли полицейских выступили. Я про жалобу по фирмам, которые обслуживали инженерные сети в школах Челябинска. Вы сами выезжали на место, помещение осматривали, выемку документов производили.

— Если есть признаки сговора либо между хозяйствующими субъектами, либо между органом власти и хозяйствующими субъектами, мы вправе провести внеплановую проверку без какого-либо предупреждения. Привлекаем к этому сотрудников правоохранительных органов, ФСБ, ещё и потому, что большинство персонала у нас женщины, и им просто нужна физическая поддержка. Тот случай действительно был. Выемку документов мы не проводили, но имеем право провести осмотр помещения, снять информацию с компьютеров в присутствии понятых.

Хотела бы указать ещё на то, что есть повторное обращение по «непрозрачным» отношениям школ с поставщиками. Заявитель сообщает, что на директоров оказывается какое-то давление, якобы есть устное указание со стороны Управления образования администрации Челябинска на подписание контракта с определённой компанией. Но этому документального подтверждения нет, а вести оперативно-розыскную деятельность мы не имеем права. В итоге фирмы продолжают «делить» рынок. Но в 2016 году мы рассмотрели дело и признали сговор, материалы передали в правоохранительные органы для изучения признаков нарушения ст.178 Уголовного Кодекса РФ.

Если точнее — все нарушения по 44-ФЗ на сумму более 10 миллионов передаём в правоохранительные органы, работаем с ФСБ, следственным комитетом. Уголовные дела, связанные с госзакупками, так или иначе не обошлись без УФАС.

Вопрос, где больше нарушений: на уровне города или области. В основном «грешат» муниципалитеты.

Например, как может управление образования строить школу? На мой взгляд, когда в структуре областной власти был ГУМР (главное управление материальных ресурсов, — прим. редакции), порядка было больше. Сегодня у каждого заказчика есть контрактная служба, количество специалистов выросло, а результата мы не видим. Количество жалоб не сокращается, и это те же самые отрасли, те же самые сферы. Меняется руководство области и муниципалитетов, и у них меняются специалисты, а проблемы те же. Думаешь: «Да уже 100 раз это проходили», а нет — опять на те же грабли наступают.

— Давайте отойдем от темы госзакупок. УФАС занимается мониторингом цен. Помню, были масштабные темы, связанные с ценами в продуктовых магазинах.

— Мы не только цены на продукты питания мониторим, нефтепродукты ещё под нашим присмотром.

— За полторы недели, по моему личному наблюдению, цена на топливо на заправках повысилась дважды.

— Мониторинг — это общая информация, которую мы собираем, отправляем в центральный аппарат ФАС в Москву, и вся картина по стране перед нами. Мы видим, что бензин в Челябинской области один из самых дешёвых, поэтому сейчас мы не говорим о монопольно высокой цене.

— То есть повышение цены дважды за небольшой промежуток времени — это нормально?

— Мы исследуем экономическую обоснованность. В последние годы нарушений в этой сфере не было.

— Обычный потребитель видит эту картину вот как: «Нефть дорожает — бензин дорожает, нефть дешевеет — бензин дорожает».

— В цене бензина нефть составляет около 10 процентов. Так что говорить о том, что цена нефти сильно влияет на цену бензина и, соответственно, на заправках есть злоупотребления, не приходится. У нас всё в этом плане стабильно.

— А что с продуктами? Два года назад УФАС вместе с «Народным контролем» активно комментировали эту тему, публиковали перечень цен.

— Мы и сейчас публикуем.

Просто сейчас нет такого резкого роста цен, который тогда был в связи с санкциями, резким ростом курса валюты. И — мы мониторим не розничные цены, а оптовые цены на социальные продукты. Дальше опять передаём данные в центральный аппарат. Для чего? Чтобы при резком подорожании посмотреть, только ли у нас в области какая-то проблема случилась, или сработали иные факторы: мировые расценки повысились, климатические условия подвели и так далее.

— С гречкой в своё время случилось так, что в одночасье цена с 20 до 100 рублей выросла.

— Мы тогда увидели, что не выбиваемся из общей картины по России, но был налицо сговор. Антимонопольному органу на Алтае удалось доказать сговор, поставщиков тогда наказали, а цены в магазинах вернулись на прежний уровень.

— Видимо, нарушать законодательство всё же выгоднее, чем платить штрафы. Потому что раз в пару-тройку лет какая-то история да выстреливает. Не гречка, так соль, не соль, так тушёнка.

— С солью очень интересная ситуация, потому что вообще не было никаких предпосылок. «Спасибо» отчасти и СМИ, которые, не проверив данные, так раздули эту тему, что люди побежали скупать соль мешками, а потом, когда настроения стихли, безуспешно пытались её сдать обратно.

— В поле вашей деятельности также регулярно попадает реклама.

— Мы рассматриваем по рекламе до 300 обращений ежегодно. Мне бы хотелось, чтобы и это законодательство совершенствовалось. Сейчас ведь как: вывешивают сомнительный баннер, мы вынуждены запускать длительную процедуру: возбуждать дело, вести проверку. И к тому времени, пока мы вынесем решение, реклама уже давно не висит, она своё дело сделала. В итоге мы, по сути, работаем в корзину. А могли бы быстро вынести предупреждение и оперативно снять рекламу. Если рекламодатель не согласен — пусть доказывает, но реклама не будет висеть. Так было бы понятнее всем, и горожанам в том числе. Но для этого необходимо внести соответствующие изменения в рекламное законодательство по аналогии с Законом о защите конкуренции.

— Давайте подытожим. В каких условиях сегодня работает управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области?

— Говорить о конкурентных и цивилизованных рыночных отношениях пока не приходится. Заказчики жалуются на подрядчиков, подрядчики на заказчиков, предприниматели на монополистов, антимонопольная служба находит нарушения. При этом мировым сообществом российское антимонопольное законодательство признано передовым, поэтому проблема кроется, к сожалению, в его несоблюдении.

Подписывайтесь на нас в соцсетях и будьте в курсе самых интересных событий Челябинска и области

Комментарии 0

Новости

Главное