Антон Серебровский:

«Схема планирования показывает возможности, но не то, как они будут реализованы»

Начальник управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области, один из разработчиков схемы территориального планирования челябинской агломерации — о том, зачем нужны такие документы, что в них может быть учтено, а что — нет, и почему значительную часть данных по челябинской агломерации пришлось собирать практически «с нуля».

Ярослав Наумков

— Схема территориального планирования Челябинской агломерации: для чего этот документ необходим, каковы его цели и задачи, и на какие вопросы он отвечает?

— Правильное название звучит немного по-другому — «схема территориального планирования части территории Челябинской области применительно к главному планировочному узлу г. Челябинска (территория Челябинской агломерации)». Так мы соответствуем требованиям законодательства. Это важно понимать потому, что челябинская агломерация — не административная, а ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ единица. И мы в своей работе административно ничего не делим — как были Челябинский городской округ или Сосновский муниципальный район, так они и остались. Но Градостроительным кодексом РФ предусмотрена разработка схемы территориального планирования субъекта федерации, в том числе на части этого субъекта. Наша схема — это уточнение схемы терпланирования области в части территорий областного центра и соседних районов.

На самом деле, история разработки схем терпланирования берет начало в 2010-х годах, когда ныне упраздненным министерством регионального развития РФ рассматривались стратегические варианты так называемого «расселенческого каркаса» страны. А если еще дальше — в начале 90-х годов прошлого века была принята генеральная схема расселения населения Российской Федерации. Это очень интересный документ, стратегический, с серьезнейшей научной базой, который не получил продолжения ввиду больших изменений законодательства — за это время утвердили аж два Градостроительных кодекса.

— Как территориально определяется понятие агломерации?

— Грубо говоря, это территория, из которой можно доехать на автотранспорте до областного центра за один час времени. Некоторые специалисты говорят, что агломерация в нашем «видении» слишком крупная. Но, повторюсь, это понятие — не административная единица, а территориальная, и несколько меньше муниципалитетов, её составляющих.

— Основные действующие документы стратегического характера — стратегии развития Челябинска и Челябинской области, генплан Челябинска — рассчитаны до 2020 года. Это очень близко. То есть и эта схема, получается, года на 4 действия?

— Нет. Основной принцип любого нормального планирования — преемственность. Схема — градостроительный документ, разрабатывается на 25 лет, и может служить отправной точкой и основой и для генплана Челябинска, и для более масштабных стратегических документов. В нашем случае, эта схема — уточнение схемы терпланирования области, которая принята в 2008 году. А по факту, какого-то «срока годности» у таких документов нет.

— В любом случае, такие документы должны не только отвечать требованиям законодательства, но и нести в себе определенную идеологию, идеологию развития территории, идеологию планирования этого развития.

— Все верно. Во-первых, необходимо, чтобы схема была увязана, скоординирована с существующей схемой терпланирования региона, схемами планирования федерального уровня, а также с генпланами городских округов (Челябинска и Копейска) и схемами терпланирования муниципальных районов. И самое главное — быть созданной на основе тех документов стратегического развития, что есть в регионе. В нашем случае — стратегией развития Челябинской области до 2020 года.

Что же до идеологии документа — она закладывается заказчиком, в нашем случае это Правительство области в лице Минстроя.

— И что это за идеология?

— Давайте попробую объяснить. У нас есть территория агломерации. Она, эта агломерация, существует, просто либо слабоорганизована, либо высокоорганизована. Основная задача документа — посредством градостроительных инструментов (подчеркну, именно градостроительных) обеспечить возможности для развития. Есть каркас, ткань территории, и мы должны спланировать ее таким образом (с учетом перспективы и планов развития), чтобы превратить челябинскую агломерацию из слабоорганизованной в высокоорганизованную.

Если говорить о некоем образе будущего, скелетом которого является схема, то тут есть два ответа — формальный и не очень.

Говоря формально — у нас есть Градостроительный кодекс РФ, и основная цель любой градостроительной документации — устойчивое развитие территории. Постепенное, сбалансированное, без резких рывков и без провалов, улучшение качества жизни людей на территории.

Если говорить менее формально, то задача — сделать так, чтобы у жителей была возможность полностью себя реализовать: было, где жить, где работать, где учиться, лечиться, где отдыхать и развлекаться. И это все было бы связано между собой и обеспечено ресурсами.

— Одна из претензий оппонентов к схеме — этот документ включил в себя уже существующие у тех или иных структур планы по их развитию. Это красиво оформлено, расположено на карте, и — всё.

— Нельзя делать простые выводы, не вникая в сложный документ. Мы, конечно же, суммируем и анализируем те планы и инициативы, которые уже существуют. Но это не простое «сложение столбиком», а серьезный анализ, и местами — ограничения. И это всё «вернется» при проектировке других документов, более «низкого» уровня.

Приведу примеры. То, что Сосновский район развивается в части жилищного строительства — это естественно и логично, я могу это показать и доказать на картах и картинках. Как и Челябинск. Что же до развития производств — мы не Минэкономразвития, чтобы предлагать конкретные инвестпроекты. Мы можем предложить (и предлагаем) те или иные площадки, территорию, где в принципе возможно создание производственных предприятий, мощностей. И даже подсказать, что тот или иной проект вот сюда вот можно «поставить» — есть дороги, коммуникации, доступные энергомощности или ресурсы, а вон туда — лучше не надо, потому что рядом, например, особо охраняемая природная территория. Но за всем этим все равно должна следовать детальная проработка конкретного проекта. Потому что уже затем выясняется, чья на этой площадке земля, есть ли вода, газ, электричество, чьи ресурсы, действительно ли они доступны, с помощью каких технологий, и так далее.

— То есть схема терпланирования — это ответ прежде всего на вопрос «Где?»

— Именно! Это принципиальный момент, это то, чем отличается стратегическое планирование от территориального.

— А где ответ на вопрос «как»?

— На него должна отвечать стратегия развития территории.

— Как именно создавалась схема территориального планирования?

— Прежде всего, мы смотрели, как Челябинская область, Челябинск, агломерация расположена в структуре Российской Федерации, структуре геополитических и геоэкономических связей, миграционные процессы и так далее. Мы расположены на коридоре «восток-запад», и к нам подходит «южный» коридор.

У нас есть проблемы с тем, что рядом с нами, чуть севернее, есть мощный, начавший опережать нас по многим параметрам конкурент — Екатеринбург. Причем, что довольно обидно, этот разрыв не давний, а начал проявляться буквально в последние лет десять. И нам срочно надо что-то придумывать, как-то ликвидировать этот разрыв. Но именно в плане идей, стратегий. Территориально, в планировочном разрезе у нас есть огромные возможности и резервы. Есть шикарная планировочная структура самого Челябинска и его пригородов, существующая инфраструктура, которую в то же время можно и нужно активно развивать. Огромные транспортно-логистические, транзитные возможности агломерации, торговые потоки со стороны Казахстана...

Далее. В самой Челябинской области, по сути, есть четыре базовых «узла», четыре региональных агломерации. Это Челябинск и пригороды, Магнитогорск, связки «Южноуральск — Троицк» и «Чебаркуль — Миасс — Златоуст» (плюс отчасти Саткинский район). В общей сложности, на территории этих агломераций живет подавляющее большинство населения области.

Если говорить о собственно челябинской агломерации, то нам, прежде всего, необходимо было понять, что тут уже построено, и какие ограничения присутствуют. Это был самый трудоемкий этап.

Сложность состояла даже не в объеме, количестве данных, которые предстояло обработать, а в том, что их качество или срезы не соответствовали тому, что нам было необходимо.

Поясню. Есть большой и подробный массив самой разнообразной статистики на уровне региона, области. Есть статистика муниципалитетов (впрочем, там уже многие параметры «теряются»). Но среза статистики именно территории агломерации просто не существовало! Или нужные нам срезы информации очень долгое время — порой десятилетиями — не обновлялись, в том числе с помощью научных исследований. Так что многое пришлось делать или собирать с нуля.

Простой пример — есть данные по валовому региональному продукту. А такой же показатель по агломерации мы подсчитать не можем — только ориентировочно, основываясь на объеме выпущенной предприятиями муниципалитетов продукции, и не учитывая многих нюансов.

Часть необходимой статистики проектировщики брали напрямую у Челябинскстата — это их собственные разработки, которые они не предоставляют даже госорганам. Частично пользовались открытыми данными, вплоть до интернета и высказываний тех или иных официальных лиц.

Нас упрекают в том, что схема — это просто «вырезанная» часть существующей схемы терпланирования Челябинской области. Извините — там все данные за 2008-й год, которые мы просто не можем брать. У нас сведения — минимум за 2014–15-й.

Еще один нюанс. Если одна часть информации — статистическая, цифровая, то другая — по сути, графическая. Где, и что расположено, где находятся и проходят коммуникации, где — охранные зоны (например, водоохранные) и территории, где — шумовой след от аэропорта, где что можно строить, а где — нельзя...

В итоге, за короткий срок был собран максимум информации. Это на самом деле огромный массив данных, который предстояло проанализировать и преобразовать в четкую, структурированную, понятную систему.

Для этого анализа мы применили специальную методику, которая называется «комплексный анализ территории по предпосылкам к устойчивому территориальному развитию». Эта методика прошла апробацию в Уральском отделении РААСН — Российской академии архитектурно-строительных наук.

Смысл методики — она многоступенчатая, строится на так называемом комплексном экспертном коэффициенте, который определяется для каждой территории. У этого показателя есть три уровня — экономика, социальное развитие и экология. Каждый из уровней включает в себя ряд показателей, каждый из которых, в свою очередь — свой ряд критериев.

В итоге метод позволяет привести показатели разных по своим характеристикам территорий (а ведь никто не сомневается, что, например, Челябинск и Красноармейский район — очень разные территории?) к определенному единому знаменателю.

— И затем, по сути, задача сводится к тому, чтобы через этот экспертный коэффициент определить пути развития каждой из территорий, которые в итоге синхронизируют развитие всей агломерации?

— Именно так. Есть, правда, нюанс — мы можем брать только те показатели, которые можно как-то оцифровать, подсчитать. А, например, такие параметры, как узнаваемость территории или ее инвестиционная привлекательность — они практически не поддаются такой оцифровке...

Кстати, сейчас по уровню коэффициента впереди всех ожидаемо Челябинск, самые низкие показатели — у Еткульского района. Чуть лучше — у Еманжелинского района.

— У «отстающих» есть возможности нивелировать свое отставание?

— Конечно, есть, мы здесь чуть забежим вперед, но значительное выравнивание по определенным параметрам возможно.

— В обозримой перспективе?

— А это как работать будем...

Комментарии