Бюджет-2018: доходы и расходы

Заместитель главы Челябинска Елена Мурзина — о том, откуда в казне города берутся деньги, что такое «реестр хотелок», и о том, почему главный финансовый документ Челябинска — это далеко не только про финансы.

Андрей Ткаченко

— Елена Владимировна, о том, что бюджет Челябинска — основной финансовый документ, по которому живет город, знают многие. А вот как, на основе чего формируется бюджет?

— Бюджет формируется прежде всего на основе того законодательства и требований к бюджетной политике, которые существуют в нашей стране.

— Но он планируется на основе определенных прогнозов состояния экономики, сценариев ее возможного развития и исходя из тех или иных приоритетов. Так, во времена губернаторства Петра Сумина доходы областного бюджета всегда прогнозировали весьма консервативно, зато в итоге, как правило, регион по факту имел дополнительные доходы, которые так или иначе распределялись. При Михаиле Юревиче область при несовпадении прогнозов и доходов спокойно покрывала разрывы кредитами. А какие принципы, сценарии используются при верстке бюджета Челябинска?

— Во времена Петра Ивановича Сумина я работала в Правительстве области (министром экономического развития — прим. редакции), и одним из принципов, который использовался при планировании бюджета, был «лучше делить, чем вычитать». Давайте объясню, что это значит.

В любом бюджете есть, как я это называю, «реестр „хотелок“». Да, планировали доходы в то время по консервативному сценарию. Но решали: если дополнительные деньги в течение года в бюджете появятся, то мы приобретем то-то, или построим что-то, что давно необходимо. Но если мы запланируем в бюджете эту покупку или постройку, а денег по факту не соберем или не получим, то придется резать. И иногда резать по-живому, с соответствующими последствиями для исполнителей.

В итоге мы впервые решили сделать прогноз не по консервативному, а по оптимистичному сценарию, лишь один раз. Но это было при формировании бюджета 2008-го года. Планировали-то многое, а в итоге — жесточайший кризис по всей стране, да и в мире. В результате пришлось серьезно призадуматься. А спасением стало то, что в бюджете была определенная «заначка», оставшаяся за счет дополнительных доходов прошлого года.

Как известно, в последние годы мы много узнали о том, какие бывают кризисы и как они могут сказываться на экономике и на бюджетах разного уровня. И это, надо сказать, полезный опыт. К тому же в условиях, когда, по сути, чем ниже уровень бюджета, тем проблематичнее он формируется.

Что же до нынешнего бюджета Челябинска — сейчас разрабатываются три варианта прогноза. Первый — консервативный, когда берется в расчет ситуация «все плохо и будет только хуже». Второй — базовый, по которому мы и работаем. И третий — целевой или оптимистичный, который, впрочем, в серьезный расчет для бюджета пока не берется.

— И что нам говорит о параметрах бюджета Челябинска на 2018-й год базовый вариант?

— То, что доходы бюджета составят чуть менее 32,7 миллиарда рублей, расходы — на полмиллиарда больше, 33,2 миллиарда. Точная величина запланированного дефицита — 528,5 миллионов рублей.

— Из чего состоит доходная часть бюджета?

— Прежде всего — из «собственных» доходов города и тех субвенций, субсидий и дотаций, которые выделяют нам на те или иные цели или выполнение полномочий вышестоящие бюджеты — областной и федеральный.

Собственная доходная часть бюджета (около 11 миллиардов рублей) состоит из налоговых доходов (9,8 миллиарда) и неналоговых платежей (чуть больше 1,5 миллиарда).

Если говорить о налогах, то все они в нашей налоговой системе «закреплены» законодательством за бюджетами того или иного уровня — муниципальный, региональный, федеральный. Нормативы по отдельным из них могут ежегодно меняться. Например, если говорить о налоге на доходы физических лиц (НДФЛ), то 15 процентов от него «железно» закреплены за муниципальным бюджетом и остаются в городе. Кроме того, есть так называемый дополнительный норматив. В текущем году он составил 5,15 процента, то есть всего городу оставалось 20,15 процента собранного НДФЛ. А вот в будущем году уровень норматива упадет до 4,95 процента, а общий процент остающегося НДФЛ снизится до 19,95 процента.

В бюджете Челябинска 2018 года НДФЛ — главный источник собственных доходов. Его объем планируется в размере чуть более 5 миллиардов рублей.

Помимо этого, в текущем году мы впервые получили 50 процентов налогов предприятий и организаций, находящихся на упрощенной системе налогообложения (УСН). Это стало очень хорошим подспорьем, потому что по проекту бюджета-2018 объем этих средств прогнозируется на уровне почти в два миллиарда рублей.

НДФЛ и УСН — два налога, по которым прогнозируется в 2018-м году увеличение поступлений на 7,5 и 11 процентов соответственно.

При этом у нас несколько снижаются доходы от других видов налогов, поступления от которых «закреплены» за бюджетом города. Так, сократятся поступления от Единого налога на вмененный доход (ЕНВД). Проблемным является налог на имущество физических лиц. Если в 2016-м году из-за изменения налоговыми органами методики его расчета был достаточно серьезный рост поступлений, то на следующий год доходы от него прогнозируются со снижением на 85 миллионов рублей.

Наконец, самый сложный и самый трудный для планирования налог — земельный налог. Не секрет, что в последние годы было сразу несколько волн утверждения новой кадастровой стоимости земли, а потом ее оспаривание собственниками земельных участков. В том числе — крупными предприятиями, занимающими большие площади. В итоге город потерял и продолжает терять довольно крупные для себя суммы. При этом, что еще более неприятно, мы практически не имели возможности прогнозировать, кто, что и насколько собирается переоценивать. Это всегда неожиданные потери.

Да, с будущего года вступает в силу изменение в законодательстве, которое закрепляет за государством процедуру кадастровой оценки земельных участков, и у нас в области уже создано специализированное учреждение, но... Думаю, тем экспертам, которые в нем будут работать, придется непросто.

— Смогут ли представители администрации города, который и теряет от этих переоценок, оспаривать их, например, в суде?

— Мы смотрим внимательно практически за каждым участком, пусть пока и в ручном режиме. Но то, что переоценивалось предпринимателями до второй половины 2017 года, будет не так просто вернуть. Именно с июля этого года у муниципалитета появилось право оспаривать переоценку. До этого у нас даже не было такого права.

В целом же, если говорить о налоговых доходах бюджета, то в 2018-м году у нас прогнозируется их рост на два процента.

— А неналоговые доходы?

— С ними ситуация сложнее — намечено падение на 14 процентов.

Если говорить о составляющих, то прежде всего это доход от использования муниципального имущества — аренда либо продажа (впрочем, их доля не так существена) земельных участков и помещений, находящихся в муниципальной собственности.

Доходы здесь падают потому, что, во-первых, все-таки часть участков город ежегодно продает, а значит, с каждым годом их все меньше, а во-вторых, стоимость аренды также зависит от кадастровой стоимости, и с ее переоценкой падают не только налоговые доходы, но и платежи за аренду земельных участков. Увы, мы имеем то, что имеем.

Собственные доходы бюджета — то, что город получает от налоговых и неналоговых платежей, — как я уже говорила, составят в 2018 году чуть больше 11 миллиардов рублей. Это примерно столько же (если точнее, то на 67 миллионов рублей меньше), сколько годом ранее. Но эти 11 миллиардов — всего лишь 35 процентов от общей величины бюджета.

— Всего?

— Именно так. Но на самом деле пугаться не стоит. И те, кто говорят, что город лишь на треть обеспечивает себя, неправы. Дело в том, что по законодательству разные уровни государственной власти и местное самоуправление отвечают за те или иные полномочия, под которые и распределяются ресурсы. Так вот, из тех 65 процентов доходов бюджета Челябинска, которые не являются для города «собственными» (21,3 миллиарда рублей), более двух третей — свыше 14,9 миллиардов рублей — это субвенции из бюджета Челябинской области на выполнение городом полномочий, которые ему переданы регионом. Это расходы на образование, здравоохранение, социальную защиту — то, что область отдала на исполнение нам, и, согласно Бюджетному кодексу, должна обеспечить финансами. А ведь именно эти статьи расходов — самые крупные.

БОльшая часть остальных средств — это субсидии области, направленные уже на выполнение городом своих функций и полномочий. И очень важный момент — в этом году впервые еще до начала года областью распределяется более 85 процентов этих субсидий, а это для Челябинска более шести миллиардов рублей.

По факту — где-то именно эти деньги мы и получали все последние годы. Но получали их зачастую уже во втором полугодии. А ведь еще надо организовать процедуру их распределения, подготовить и провести конкурсы и аукционы. А если еще их итоги оспорят, например, УФАС или те, кто не смог в торгах победить... А еще надо за оставшееся время выполнить эти работы, или подряды, или поставки... В общем, аврал, да и только.

Сейчас же мы понимаем, что эти суммы уже закреплены за городом, и можем куда более четко планировать те или иные траты. Особенно актуально это для капитальных вложений.

— Какова структура расходов городского бюджета? У нас принято считать, что бюджеты всех уровней — прежде всего «социально-ориентированные»...

— Бюджет Челябинска на будущий год — не исключение. 82 процента всех расходов (я сейчас о том, что обеспечивается собственными доходами) — это финансирование социальной сферы.

Основная масса — 46,5 процентов — это фонд оплаты труда.

1,5 миллиарда рублей уходит у города на оплату топливно-энергетических ресурсов (тепловая и электрическая энергия, водоснабжение, водоотведение и так далее), рост тарифов на 2018 год запланирован на уровне 4,2 процента.

Содержание муниципальных учреждений (налоги, аренда, питание, связь, прочие платежи) — около 2,5 миллиардов рублей.

Затем — дорожный фонд: 400 миллионов. Еще раз поясню — это только собственные средства города, помимо того, что нам на эти цели выделяют областной и федеральный бюджеты.

Чуть более 400 миллионов — собственные средства города на социальную поддержку населения.

Капитальное строительство — 444 миллиона (в основном это строительство детских садов и школ).

Еще одна статья расходов — обслуживание муниципального долга. На это уйдет около 380 миллионов.

— То есть всего долговых обязательств у города...

— Более четырех миллиардов.

— Большая сумма.

— Приличная. И, наверное, эта сумма выплачиваемых процентов была бы нелишней для других статей расходов. Но, во-первых, эти долги, накапливались годами, и стали результатом довольно давних историй. А во-вторых, Челябинск — единственный муниципалитет в области, который пользуется возможностями бюджетного кредитования из федерального казначейства по ставке 0,1 процента годовых на 50 дней для покрытия кассовых разрывов. А между этим на несколько дней задействуем кредитные линии, открытые в коммерческих банках (на будущий год проценты по коммерческим кредитам будут от 8,67 до 9,67, что значительно ниже предыдущих лет). И расходы на обслуживание долга в бюджете-2018 значительно меньше, чем в бюджете-2017. А ведь бывало, что в свое время под гарантии и здание мэрии закладывали...

— Как известно, бюджет — это не только финансовый план, но и своего рода «зеркало» тех процессов, которые происходят в экономике. С одной стороны, один из основных источников доходов бюджета города — это НДФЛ. С другой стороны, сам город, и прежде всего его социальная сфера — пожалуй, главный работодатель в городской экономике. Система образования города — около 30 тысяч человек, система здравоохранения — еще 14 тысяч, около трех тысяч — в системе социальной защиты, две тысячи с лишним — в учреждениях культуры, около двух тысяч — в системе управления физкультуры, спорта и туризма. А еще собственно администрация города, ее управления, подведомственные учреждения... Тысяч 80 человек наберется.

— Примерно так.

— То, что городской бюджет  еще и крупнейший работодатель в городе, в его экономике — это хорошо или плохо?
— Это так сложилось, и сложилось не сразу. Та же система образования — самая большая статья расходов в общем бюджете города — около 17,7 миллиарда рублей. Больше половины всех расходов! Здравоохранение финансируется в основном из средств областного фонда обязательного медицинского страхования — более 7 миллиардов рублей. Соцзащита — еще 6,3 миллиарда рублей. Да, это все огромные системы, которые исправно функционируют, но и требуют ресурсов.

Разговоры о тенденции к замещению в социальной сфере бюджетных средств внебюджетными ресурсами идут. Насколько это разумно... Все равно придется выделять субсидии, размещать заказ (как бы это ни звучало). И не факт, что за те средства, на которые сегодня эту услугу оказывают муниципальные учреждения (где-то получше, где-то похуже, но все же оказывают), бизнес или социальные некоммерческие организации смогут ее оказать на том же уровне, прежде всего — уровне качества.

Скажу больше — ни бизнес, ни некоммерческие организации, по большому счету, не очень-то готовы ни к такому объему услуг, ни к необходимому качеству. А это ведь не только «социальные услуги» или «меры по оказанию помощи», но огромная работа, которую сейчас ведут в муниципальных учреждениях. Хотя, конечно же, я считаю, что частную инициативу в этом надо поощрять, и если бизнес или некоммерческий сектор может стать подспорьем, муниципалитет будет только за. Но двигаться в эту сторону надо очень осторожно, шаг за шагом. Это долгий и не самый простой путь.

— Елена Владимировна, мы с вами говорим о бюджете, о финансах, цифрах а в итоге пришли к, в общем-то, совсем не только финансовым вопросам.

— Финансы — только условие, механизм, средства. А город должен развиваться. Это — главная цель.

Комментарии