Понять чиновника

С назначением новых губернаторов в нескольких регионах, в деловом сообществе поднялась волна обсуждения грядущих перемен в составе региональных правительств, а также критериев, по которым следует выбирать будущих чиновников.

Рис. Е. Ведерникова

Почти у каждого делового человека есть свое твердое убеждение, как нужно развивать регион, и что делать чиновникам. Словно болельщики, которые смотрят футбольный матч — каждый отлично знает, что нужно делать игрокам, кому отдавать пас, куда и как пинать мяч. Вот только все меняется, если ты сам оказываешься на поле в качестве игрока в решающем матче — реальность оказывается куда более сложной, чем казалось по телевизору.

Деловое сообщество руководствуется логикой бизнеса: ресурсы есть, конечная цель ясна — значит нужно разработать стратегию и начать ее выполнять. С точки зрения бизнеса, все просто. Однако мало кто учитывает то, что реально сложившиеся механизмы в государственном аппарате разительным образом отличаются от бизнеса. И даже самая лучшая стратегия из-за этого может оказаться невозможной для реализации.

Но давайте посмотрим, из чего складываются эти различия.

Первое. Объем документооборота и сложность законодательства

Много лет отдав банковской сфере, самой бюрократической и зарегулированной отрасли бизнеса, я не предполагал, что государственный документооборот сможет меня удивить. К примеру, бухгалтерский баланс в банках сводится не 4 раза в год, как у всех, а 247, при миллионах ежедневных транзакций, а объемы банковских законов и инструкций требуют многолетнего изучения. Однако, по моим наблюдениям (а я работал в правительстве Челябинской области в двух министерствах на должностях первого замминистра), объем бумажного документооборота в госаппарате во много раз превосходит банковский, а регулирующее законодательство — многократно объемнее и сложнее. При этом каждый шаг подвергается серьезным последующим проверкам со стороны контролирующих органов.

Человек, не знакомый с госаппаратом, недооценивает сложность процессов решения государственных задач в 10-100 раз. Пусть это грубая оценка, но она наглядно иллюстрирует одну из ключевых причин взаимного непонимания между бизнесом и чиновниками. А также указывает на требуемый уровень компетентности руководителя на госслужбе. И если человек приходит из бизнеса — он должен быть готов набрать нужные компетенции в кратчайший срок, работая днями и ночами на пределе возможного.

Второе. Характер усилий

Новый руководитель может быть переполнен самыми светлыми идеями и вооружиться самой лучшей стратегией. Но к нему обязательно придут узкие специалисты и скажут, что все это противоречит закону. И — будут отчасти правы. Новые результаты есть следствие новых действий, которые не предусмотрены в старых нормативных документах, а то и противоречат им.

Руководители из бизнеса не погружаются в юридические тонкости и делегируют эту рутину. Однако госслужащие среднего звена, знающие свод норм и правил, часто не обладают нужной широтой видения, чтобы найти решение. А порой — просто не хотят делиться некоторым знанием с новым начальством. Поэтому они приносят ответ «это невозможно» или «это требует поправок в федеральное законодательство». Получается тупиковая ситуация, которую можно наблюдать повсеместно. И выполнение всякой стратегии останавливается.

Чтобы найти решение, необходимо самому погрузиться в тексты законов и инструкций, как бы сложно и утомительно это ни было. А найденное решение придется самостоятельно упорно лоббировать на всех уровнях. Именно к этому должны быть готовы руководители, приходящие в госуправление из бизнеса. Иначе ничего не выйдет.

Третье. Нехватка персонала для новых задач

Работая в правительстве области, я рассматривал более сотни многостраничных документов в день. Их готовили наши сотрудники — это сумасшедший объем очень ответственной работы. Было очевидно, что они перегружены.

Многие из тех документов закрывали незначительные вопросы, но так необходимо по закону — это тотальная система контроля, призванная не пропустить серьезные риски. И создана она по фактическим просчетам, допущенным ранее. Говорят, «армейские уставы написаны кровью». Так и в госуправлении — случилось где-то ЧП, скандал или преступление, и государственный аппарат по всей стране наполняется тоннами новых обязательных документов.

Повсеместно встречается и излишнее регулирование из серии «хотели как лучше». Однако упростить систему и ослабить контроль очень сложно. Могут «проскочить» чьи-то частные интересы, или случится что-то серьезное, а ты, как инициатор, окажешься виноват. Потому преобладает консервативный подход — раз система работает, не надо ничего менять.

Такую картину можно наблюдать в любом ведомстве — сотрудники есть, их много, они перегружены, но заниматься задачами развития некому. Прекратить выполнять часть прежних функций почти невозможно, даже если КПД их стремится к нулю, — контролирующие органы предъявят претензии за невыполнение госфункций. А это серьезная ответственность. Так что расхожее мнение, что госслужащие занимаются ерундой, вызвано незнанием установленных законом круга обязанностей этих чиновников.

Нанять более эффективных сотрудников? Но они могут не справиться с прежней ответственной рутиной.

Поэтому госаппарат неуклонно растет. Серьезное сокращение возможно только с федерального уровня — отказ от части регулирования и документооборота. Вероятно, это случится, но не скоро, при накоплении сверхкритической массы неэффективных правил.

Практическим выходом становятся отдельные контекстные управленческие решения, организующие выполнение задач, исходя из имеющихся кадров и бюджетов. Искусство находить такие решения — важнейший навык для новых чиновников.

Четвертое. Горизонт планирования.

Руководитель должен быть талантливым стратегом. А стратегия предполагает последовательные усилия на протяжении многих лет.

Однако горизонт планирования у чиновников редко превосходит вероятный горизонт их собственного нахождения в занимаемой должности — то есть год-два, учитывая обстановку. А чтобы планировать и осуществлять создание благ для своих преемников, надо быть очень увлечённым государственными интересами человеком. Таких альтруистов, к сожалению, мало.

Есть попытки создания стратегий развития регионов, менее зависимых от конкретных правительственных команд, а потому живущих дольше них. Это непросто, ведь любой план нуждается в уточнении при изменении внешних условий. Но, скорее всего, именно за таким подходом будущее. Пока же нам более следует рассчитывать на социальную ответственность и искренние государственные устремления новых чиновников. Предварительно оценить такие качества трудно, но отчасти возможно — по их прошлым фактическим действиям, по их социальной активности.

Пятое. Мотивация

Одна из ключевых проблем госслужбы в регионах — низкая зарплата. Предполагаю возмущенные мысли читателей, но подумайте сами — с какой целью опытному, состоявшемуся руководителю работать за заработную плату в 2-4 раза меньшую, чем в бизнесе? Госслужба — это ведь не непринужденная общественная нагрузка, а тяжелый труд в жесткой дисциплинирующей системе, порой по 12-16 часов в день, с огромными рисками для своего будущего.

Результат этого дисбаланса — громкие коррупционные скандалы. Конечно, силовая борьба дает результаты. Но упомянутое фундаментальное противоречие никуда не делось — оно по-прежнему вытесняет эффективных руководителей в бизнес. И привлекает либо слишком корыстных, либо неэффективных руководителей, ориентированных на процесс и адаптацию к системе, а не на реальный результат.

Есть ли выход из ситуации? Губернатор Калужской области Анатолий Артамонов в интервью отмечал, что сократил свой штат в 5 раз, повысив зарплату в 2 раза и более. И это позволило привлечь компетентных руководителей. Шаг смелый, поскольку качество выполнения ряда госфункций при этом неизбежно ослабнет. Но это позволяет сконцентрировать усилия на важнейших задачах. Результаты, как видим, превзошли все ожидания. Однако это было возможно 5-10 лет назад. Сегодня такое существенное отклонение может оказаться слишком безрассудным.

Остается нематериальная мотивация. Есть амбициозные молодые руководители, ориентированные на дальнейший карьерный рост — им невыгодно портить репутацию в мутных историях. Есть люди, предпочитающие высокий социальный статус деньгам. Вероятно, недостатки есть в обоих случаях, но это все же лучше заведомой ориентированности на коррупционные схемы.

И, разумеется, есть опытные руководители, искренне желающие изменить свой регион и страну к лучшему. Утверждение может показаться наивным, но это факт. Просто таких людей очень мало. Но это не значит, что их не нужно искать.

Шестое. Устоявшаяся «корпоративная культура»

Правительственные команды приходят и уходят. А рядовые госслужащие и их линейные руководители остаются. Они являются почти незаменимыми техническими исполнителями документальных и административных процессов, составляя при этом самый инертный слой всей системы. Разумеется, есть исключения — очень эффективные и увлеченные люди, и их там гораздо больше, чем принято думать, но все же — явное меньшинство.

Мы же говорим о типичном поведении и настроениях большинства рядовых госслужащих, которое является носителем «корпоративной культуры», сформировавшейся 10-15 лет назад — в самый разгар «личных заработков». Повлияло тогда многое — демонстративная роскошь высших чиновников при зарплатах, которые едва позволили бы купить дешевую иномарку; постоянные требования «сверху» составить мутные схемы — основу тех самых «доходов»; сменяемость этих элит. И, конечно, низкие собственные зарплаты.

Результат такой «корпоративной культуры» — скрытая «классовая ненависть» к вышестоящим чиновникам и заведомое предвзятое отношение к ним, как к людям крайне непорядочным. Да и вообще, неприязненное отношение ко всем заявителям и просителям. А еще — стремление саботировать исполнение любых непривычных указаний сверху. Как из «классовой ненависти» и консервативных взглядов, так и из стремления удержаться на должности при смене власти или просто если что-то пойдет не так. Ну, и соблазн создать самостоятельные доходные схемы, пользуясь крайней запутанностью законодательства и отсутствием четких законных критериев принятия решений для многих ситуаций.

Понятно, что с такой «корпоративной культурой» никакие стратегии развития не сработают. И даже хороший человек, попав в такую среду, неизбежно приобретет присущие системе деструктивные качества. Что же делать? Возможно ли изменить отношение опытных госслужащих быстрее, чем 40 лет водить их по пустыне? Уверен, что возможно.

Прежде всего, устранить источник «классовой ненависти» — высокопоставленным чиновникам нужно быть скромнее. Даже если был бизнес и большие доходы, и потребность в роскоши сродни воздуху. Умерить пыл, продать дорогие машины и жить на зарплату. Хотя бы просто из уважения к соотечественникам. Это должно стать новой корпоративной культурой.

В остальном, всякий «застой» можно встряхнуть, вывести из равновесия и изменить в созидательную сторону — здесь проявится искусство нового руководителя. Лишние свойства корпоративной культуры нужно жестко и последовательно сдерживать и трансформировать, причем с первого дня своей работы в новой должности. Подкрепляя свои требования безупречным личным примером.

Нужно развивать систему оценки качества работы госслужащих. Сегодня главным критерием является нормативный срок оказания госуслуги, и он работает, несмотря на «маленькие хитрости». Но комплексная система оценки — сложная задача. Решение видится дифференцированным: для рядовых госслужащих — согласно специфике конкретных госуслуг, для топов — по динамике показателей региона.

А в качестве общей системной меры: всем обращающимся в регион инвесторам нужно давать личные гарантии максимального содействия от первого лица в регионе, с персональным жестким административным сопровождением любых вопросов в любых инстанциях, и жестким «разбором полетов» на высшем уровне при малейшем сопротивлении исполнителей. И все это — при равном наилучшем отношении к любому заявителю, без исключений. Такое равное отношение с жестким контролем от первого лица лишит возможности потенциальных «левых заработков» для всех участников правительственной команды.

Все, что написано выше — лишь небольшой обзор основных процессов в госаппарате. Надеюсь, что это поможет бизнесменам (и не только) лучше понять госслужащих. Без такого понимания трудно, если вообще возможно рассуждать о качественном развитии, в котором, уверен, заинтересованы и бизнесмены, и чиновники.

Комментарии 3

Благодарю за статью! очень полезно для тех, кто сталкивается с чиновниками и искренне хочет понимания бизнес-госструктуры

Ясно одно,что сами же своими руками создают кучу никому не нужных бумаг и условий их исполнения,которые, в свою очередь, никак не могут повлиять на качество жизни простых людей. Людям-то что от этого, легче жить станет? Немыслимая бюрократия! Да и кумовство процветает махровое!

Хорошая статья, действительно даёт понимание