Дмитрий Вяткин:

«Законотворчество не может быть простым делом»

Заместитель председателя комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Российской Федерации, полномочный представитель Государственной Думы в Конституционном Суде — о том, как сложно из законопроекта сделать закон, процентах эффективности деятельности депутатов, полутора тысячах страниц новой редакции кодекса, а также о свободе и несвободе.

Ярослав Наумков

700 субъектов

— Обывательское впечатление от процесса законотворчества весьма смешанное. Во многом потому, что большинству не очень-то понятен сам механизм этой деятельности — откуда берутся законы, кто их придумывает и пишет, почему одни законопроекты лежат в Думе годами, а другие принимаются за считанные дни. Скажите, а как на самом деле в России принимаются законы?

— В соответствии с Конституцией, и никак иначе. Для того, чтобы начать это понимать, достаточно открыть текст, найти статью 104, которая ­посвящена праву законодательной ­инициативы. Всего у нас более 700 субъектов ­законодательной инициативы: Президент, Совет Федерации, 170 членов Совета Федерации, 450 депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Российской Федерации (которых всего 85). Кроме того, такое право есть у Конституционного Суда и Верховного Суда по вопросам их ведения.

Кто-то пишет очень активно, есть регионы, которые каждый месяц присылают по нескольку законодательных инициатив. Это связано с тем, что наши коллеги в регионах, что называется, «на передовой», и, сталкиваясь на территории с той или иной ситуацией или проблемой, пытаются решить ее с помощью изменения федерального законодательства. Иногда проблемы действительно носят общероссийский характер, и сразу несколько регионов обращаются практически с одинаковыми инициативами.

Есть и те, кто ни разу не воспользовался своим правом законодательной инициативы. Например, за все 22 года, что действует нынешняя Конституция, законопроекты не вносил Конституционный суд.

Есть ряд направлений, по которым количество законодательных инициатив исчисляется сотнями. Это прежде всего, законодательство об административной ответственности, законодательство в сфере миграции, избирательное законодательство, бюджетное и налоговое законодательство (по этим вопросам пишут практически все), отчасти — Уголовный кодекс.

Понятно, что если принять хотя бы половину предлагаемых инициатив, которые порой противоречат друг другу, то работать с законами будет практически невозможно.

— С теми, кто может предлагать законы, понятно, но после внесения инициативы есть же механизм ее принятия или отклонения.

— Технологически все предельно просто, при этом под технологией я предполагаю и моменты, связанные с согласованием.

Да, можно направить любой текст в Госдуму. Все это будет зарегистрировано и даже почти наверняка дойдет до рассмотрения на пленарном заседании. Но без соблюдения ряда условий в итоге на 99,9 процента это будет отклонено.

— То есть важно не просто представить инициативу...

— Важно ее просто-напросто согласовать. Дело в том, что законодательный процесс — это не только одна лишь Государственная дума, и не одна из ее фракций. Там много участников. Можем, вернувшись к Конституции, выделить как минимум три стадии — принятие законопроекта Государственной думой, его одобрение в Совете Федерации и подписание Президентом.

Очевидно, что для того, чтобы инициатива прошла, она должна получить одобрение в Совете Федерации и в Администрации президента. Потом будут получены все заключения, необходимые для того, чтобы глава государства подписал закон.

— А Правительство?

— Без заключения Правительства не вносятся законодательные инициативы, которые предусматривают расходы из федерального бюджета. Кроме того, если инициатива предполагает изменение в Уголовном кодексе, то нужны отзывы Правительства и Верховного суда.

Естественно, для получения некоего заключения или официального отзыва документ расписывается по ведомствам. Инте­ресы министерств и ведомств могут не совпадать. Например, при исполнении закона могут быть задействованы различные ведомства, и их может что-то не устраивать по части ответственности или распределения ­нагрузки.

Что стоит, например, внести в Кодекс об административных правонарушениях новую статью, в которой установить ответственность за что-то? Для этого в этом же законопроекте нужно как минимум решить еще два вопроса — кто будет составлять протокол и кто будет рассмат­ривать дела. И тут начинается самое интересное — если возложить обязанности по составлению протоколов на то или иное ведомство, то надо понимать, смогут ли они это потянуть — достаточны ли у них численность или территориальная структура. Могут ведь и не потянуть — а это значит дополнительные расходы на увеличение штатов и так далее. Поэтому все эти вопросы надо учитывать, утрясать, согласовывать в тексте и так далее...

Еще раз — если инициатива предполагает расходы бюджета — ее надо согласовать с Правительством, если речь идет об исполнении нового закона теми или иными структурами — надо согласовывать с этими структурами. Вот, собственно, и всё.

— Многие жалуются, что порой законодательная инициатива «на входе» в Госдуму и «на выходе» из нее — это практически два разных текста, два разных документа...

— Иногда может показаться, что это так. Но если концепция законопроекта сохранена (как это было в случае с так называе­мым «Законом о митингах», который потом рассматривался в Конституционном суде — там изначально бы внесен небольшой текст, который был серьезно расширен с учетом того, что при его одобрении нужно было вносить изменения и в ряд других законов), то это нормально. Кроме того, текст всегда проходит очень пристальную проверку в правовых службах Госдумы, Совета Федерации и в государственно-правовом управлении администрации Президента.

— Но в итоге более 90 процентов инициатив ­отклоняются.

— Именно так.

— Вам не жалко потраченных впустую усилий этих ­людей?

— Жалко. Но что я могу поделать? Запретить кому-то вносить законодательные инициативы?

— Есть ли какие-то книжки, инструкции о том, как писать законопроекты?

— Полно. И по юридической технике, и по деталям оформления. Вплоть до размера шрифта и расположения на странице.

Кстати, что касается доработки законопроектов. Как известно, Законодательное собрание Челябинской области вносило в Госдуму законопроект, который предполагал внесение изменений в одну-единственную статью Кодекса об административных правонарушениях — речь шла об ответственности за работу иностранного гражданина на территории Российской Федерации не по профессии или специальности, указанной в разрешении или патенте. Очевидно, что эту норму надо было уточнить — были часты случаи, когда разрешение на работу есть, но по какой-то конкретной специальности — например, на стройке. А он на «­маршрутке» ­гоняет.

Я обнаружил законопроект, уже когда он попал в Думу. И первоначальное заключение профильного комитета было отрицательное, на отклонение. Хорошо, что мы этот проект все-таки «вытащили» — доработали с Федеральной миграционной службой, с комитетом, с правовым управлением Госдумы, с государ­ственно-правовым уп­ра­­в­лением администрации президента. В итоге закон был принят во втором чтении на прошлой неделе. Но это потому, что проект «тащил» ваш покорный ­слуга...

— А иначе нормальная инициатива забылась бы?

— Знаете, на нас порой коллеги из других фракций обижаются: мол, идея-то хорошая, правильная, почему бы не принять ее в первом чтении, а потом уже доработать. Но дело в том, что после первого чтения законопроект становится зоной ответственности профильного комитета. И кто его будет дописывать? Аппарат комитета или те из депутатов, кто на это способен? Поэтому просто хорошие идеи, которые я не имею возможности, времени и желания дописывать за кого-то другого... Особенно за наших коллег из других фракций, которые себе, конечно, медальку повесят за проведенный законопроект, на работы в нем будет на 90 процентов аппарата или депутатов комитета и нашей ­фракции.

— Кстати, ваши коллеги-конкуренты из оппозиционных партий часто жалуются, что вот, мол, мы подаем законопроекты с хорошими идеями, их отклоняют, а потом примерно то же самое появляется в виде законопроекта от крупнейшей партии, и уже его ­принимают...

— Да, жалуются. Потому что частенько вносят недостаточно подготовленные тексты. Прежде чем что-то вносить — надо провести серьезную работу! Давайте я приведу пример — на днях мне пришлось вносить законопроект об изменениях в статью 303 Уголовного кодекса («Фальсификация доказательств»). Дело в том, что у нас есть ответственность за фальсификацию по гражданским и уголовным делам. Но с 15 сентября вступит в силу Кодекс административного судопроизводства (который в том числе я в прошлом году активно дорабатывал около трех месяцев, там более 500 страниц текста). Соответственно, надо предусмотреть ответственность за фальсификацию доказательств по административным делам.

Казалось бы, делов-то — одно слово добавить в статью УК. Но — официальный отзыв Правительства нужен, официальный отзыв Верховного суда нужен (хорошо, что там пошли навстречу, и сделали его достаточно быстро), затем будет рассылка всем субъектам федерации, в заинтересованные органы. Две 30-дневные рассылки. Кстати, бывали случаи, когда эти сроки нарушались...

— Вы обрисовали довольно громоздкую структуру механизма принятия законов.

— Да, громоздкая. Но законотворчество не может быть простым делом.

— Однако иногда законопроекты «пролетают» все стадии принятия чуть ли не за пару дней. Почему?

— Два простых примера. В прошлом созыве необходимо было провести одно спортивное мероприятие, и надо было вывести это событие из-под действия Закона «об азартных играх» (судя по всему, Дмит­рий Федорович имел ввиду скачки на призы Президента России — прим. редакции). Сделали за день — вечером внесли проект, на ночь сделали рассылки, а утром уже приняли в первом чтении. Но — документ успел действительно пройти все необходимые согласования, со всеми!

— Что, и все отзывы получили?

— А мы не обязаны отзывов дожидаться. Заключения были подготовлены оперативно.

Второй пример — уже два года в комитете по здравоохранению лежит мой законопроект о разрешении «курилок» в аэропортах и на вокзалах. По большому счету, всем все понятно. Но — нет согласия ни в нашей фракции, ни в других. Часть депутатов (причем вне зависимости от партийной принадлежности) искренне убеждены, что «курилки» необходимы, другие не менее искренне считают, что им не место. И договориться, найти компромисс не могут. Два года. Бывает и такое.

— Неужели для решения этого вопроса понадобится высшая политическая воля?

— Да нет здесь никакой политики. Просто нужно все-таки договориться. Хотя в некоторых случаях по законопроектам принимаются именно политические решения. Это тоже ­правда.

Но в любом случае упрощать этот процесс нельзя. Да и считать, что есть люди, которые, скажем так, способны очень быстро, по щелчку пальцев чего-то там — большое преувеличение. Но есть ряд коллег, к которым, если они вносят законопроект, стараются присоединиться. В том числе потому, что процент законодательных инициатив, которые в итоге стали законами, у них высокий.

— А у вас каков этот ­процент?

— Чуть больше 60. 94 инициативы я вносил, 60 уже стали ­законами.

Лучше меньше законов, да лучше

— Не так давно я попытался посмотреть, сколько физически места занимает собрание законодательства Российской Федерации. По сути, это целая библиотека, причем немаленькая. Но есть те, кто придерживаются точки зрения, что на самом деле у нас в стране мало законов, особенно если сравнивать с теми же западными странами, и в российском законодательстве еще немало «черных дыр» и «белых пятен».

— Надо различать два понятия — количество законов и количество нормативных актов. Мое убеждение — далеко не все нужно регулировать на уровне законов или даже федеральных конституционных законов. Многие вещи, да взять те же инициативы, связанные с содержанием домашних животных или их страховании — да не нужен тут целый федеральный закон! По большому счету, достаточно хорошего постановления Правительства. А еще лучше — отдать это в ведение регионов, и пускай они ­принимают.

Кстати, не так давно мы в институте при Министерстве юстиции РФ обсуждали вопрос советских нормативных актов, и по данным ученых, до сих пор у нас в стране являются действующими около 15 тысяч нормативно-правовых актов, принятых еще при СССР! Их никто не отменил. Обычно это выясняется, когда то или иное дело ­доходит до суда.

Я также категорический противник принятия законов типа «О промышленной политике», или «О молодежной политике». Суть этих документов — обычная декларация. Гораздо важнее принятие федеральных, регио­нальных или муниципальных целевых программ, которые бы предусматривали мероприятия с конкретным содержанием и конкретным финансированием. А чего принимать-то «О молодежной политике»? Давать определение понятию «молодежь»... Зачем?

Лично мое мнение — лучше меньше законов, да лучше. А конкретные вопросы можно передавать на уровень Правительства, ведомств, регионов.

Вы думаете, наши коллеги на местах пишут законодательные инициативы в Госдуму от хорошей жизни?

— Вероятно, у них просто нет ресурсов и полномочий на решение тех или иных ­проблем.

— Именно. Если бы не было права законодательной инициативы у заксобраний — у нас повестки дня были бы пустые! Пустые! Потому что полномочия толком не разграничены, или есть судебная практика, которая запрещает регионам само­стоятельно регулировать тот или иной вопрос.

Мы в Госдуме будем рассматривать законопроект, в соответствие с которым можно будет передавать регионам полномочия по отраслевым законам подзаконными ведомственными актами. И это правильно!

— Полномочия — это хорошо. Как насчет денег вместе с ними?

— И с деньгами. И с возможностью привлекать к административной ответственностью за неисполнение. Давно надо было это сделать!

Лоскутное одеяло

— Иногда наше законодательство порой напоминает лоскутное одеяло, сшитое из разных кусочков, от советских актов до «белых пятен», и порой встречающихся противоречий в законах.

— По сути, так и есть.

— Нет ли желания взять да и сшить новое одеяло?

— Все сразу не сшить, конечно. То, чем мы сейчас с коллегами занимаемся — это подготовка новой редакции Кодекса об административных право­нарушениях. Уже внесена общая часть — 100 с лишним страниц, процессуальную часть (порядка 600 страниц) подготовили, особенную часть (порядка 800 страниц) закончим на днях. Полторы тысячи страниц, которые учитывают в себе обобщения судебной практики, постановления пленумов Верховного суда, постановления Высшего арбитражного суда (в период его существования), предложения из регионов, от федеральных органов исполнительной власти, от наших коллег по Госдуме. Все это будет обобщено и внесено.

— Но людям все равно, чьи там предложения учтены. Главное, чтобы был здравый смысл во всем этом.

— Здравый смысл там заключается вот в чем. Мы делаем из производства по делам об административных правонарушениях по большому счету серьезный, полноценный процесс, особенно там, где дела рассматриваются в судах. С возможностью защитить свои права, доказать свою невиновность. Слишком часто штрафы и лишение прав применяются без учета доказательств, свидетельствующих о невиновности гражданина. Эту ситуацию мы исправим после принятия нового кодекса.

— Значительная часть современного российского законодательства имеет пусть далекие, но все же корни в законодательстве советского времени. Принято считать, что тогда у людей, у населения было совсем другое правосознание. Сейчас же страна ­другая...

— Так и законы сейчас другие.

— А они соответствуют современным представлениям об общечеловеческих ценностях, морали, совести, ­наконец?

— Где-то соответствуют, где-то не соответствуют. Но раз уж мы здесь говорим, как два марксиста (улыбается), то напомню, что уровень правосознания определяется в том числе и системой экономических взаимоотношений. Если во главе всего стоят деньги, то и человек начинает мыслить, думать только так. На каком бы месте он ни находился — хоть рабочий у станка, хоть клерк в местной администрации, хоть высокий чин в государственном органе.

А если говорить о формировании этого сознания, то мы, основываясь на экономической свободе и стремлении к прибыли, все же должны их объективно сдерживать и ограничивать. И стремление получить максимальную прибыль может быть ограничено ровно так же, как любое иное право. У нас это заложено в Конституции, части третьей, статье 55 (цитирует по памяти): «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности ­государства».

— То есть наша свобода заканчивается там, где начинается свобода другого ­человека?

— Именно так.

Комментарии 0